Menyoal Lambatnya Penyerapan APBD

Riyanto

Untuk kesekian kali diungkap terjadi pelambatan penyerapan APBD pada semester pertama setiap tahun anggaran berjalan. Terungkap juga bahwa dana APBD "diparkir" di perbankan. Nilainya cukup mengejutkan, mencapai Rp 96 triliun (Kompas, 24/8). Persoalannya, apa jalan keluarnya?

Tanpa menganalisis persoalan tersebut dengan cermat, maka instruksi Presiden Susilo Bambang Yudhoyono agar pemda segera memanfaatkan dana tersebut malah akan menimbulkan berbagai persoalan baru, yakni rendahnya kualitas infrastruktur ataupun memicu korupsi.

Banyak orang menengarai lambatnya penyerapan anggaran ini akibat pemberantasan korupsi. Pandangan ini menganut teori efficient grease hypothesis (EGH). Menurut teori ini, korupsi sering kali bisa menjadi "pelumas" dalam proses pelayanan publik. Toleransi terhadap penyuapan menghasilkan pelayanan publik yang cepat, sehingga pembangunan segera bisa dilaksanakan.

Beberapa hasil penelitian empiris di Indonesia, seperti yang dilakukan oleh Kuncoro (2004), menunjukkan bahwa teori EGH tidak berlaku untuk kasus di Indonesia. Hasil kajian Pranab Bhardan (1997) menunjukkan bahwa perilaku yang menghambat secara endogen dibuat oleh pejabat sedemikian sehingga mereka menyusun bentuk dan sejumlah hambatan agar tercipta peluang untuk korupsi.

Munculnya bibit korupsi

Ada tiga titik krusial yang berkait yang menjadi penyebab lambatnya penyerapan APBD. Tiga titik krusial tersebut adalah proses perumusan, pelaksanaan, dan pengawasan APBD. Adalah benar sinyalemen Presiden bahwa lambatnya penyerapan APBD itu terkait adanya hambatan dalam pengesahan APBD. Mengapa terjadi hambatan?

Jika kita cermati mekanisme perumusan APBD sebagaimana diatur Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004, Peraturan Mendagri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, dan Peraturan Mendagri Nomor 26 Tahun 2006 tentang Pedoman Penyusunan APBD Tahun 2007, bisa dipetakan pada titik dan proses yang mana terjadi hambatan, bagaimana hambatan tersebut terjadi, dan oleh siapa.

Untuk keperluan analisis, saya membagi proses penyusunan APBD menjadi tiga bagian. Pertama, proses musyawarah perencanaan pembangunan (musrenbang) yang dimulai dari tingkat desa hingga kabupaten. Kedua, interaksi antara Bappeda dan unit-unit SKPD (Forum SKPD). Ketiga, interaksi antara eksekutif dengan DPRD.

Hasil penelitian kami di berbagai daerah menunjukkan musrenbang dan Forum SKPD sering kali tidak sinkron. Apa yang digali lewat musrenbang, yaitu usulan program dari bawah, banyak yang "hilang" ketika dalam pembahasan di Forum SKPD. Hal ini akan berlanjut dalam proses berikutnya, yakni dalam proses rancangan kebijakan umum anggaran, penetapan plafon anggaran, dan seterusnya sampai pengesahan APBD dalam forum eksekutif DPRD. Dapat dikatakan bahwa proses musrenbang hanya sebagai syarat prosedural formal untuk memenuhi syarat undang- undang.

Temuan kami di lapangan menunjukkan bahwa salah satu daerah sudah menyusun draf APBD tahun 2007 dari hasil musrenbang yang difasilitasi Bappeda yang berhasil menyusun anggaran belanja modal sebesar Rp 1,7 triliun. Namun, ketika rapat dengan Panitia Anggaran DPRD, usulan program tersebut harus digeser karena DPRD dan Tim Pemerintah mempunyai usulan program sendiri. Tarik-menarik kepentingan antara DPRD dan eksekutif juga berlangsung relatif lama dan terkadang deadlock. Dari sini kita bisa melihat bahwa lambatnya pengesahan APBD terjadi karena sejak awal, yakni sejak perumusan perda APBD, sudah muncul bibit korupsi.

Pelaksanaan APBD juga tidak kalah krusialnya. Kebiasaan yang sudah berlangsung lama ialah menunda pekerjaan yang terkait dengan APBD tahun berjalan sehingga birokrat berpeluang lebih besar menyalahgunakan APBD, karena ada kebiasaan anggaran harus dihabiskan akhir tahun.

Logika koruptif yang sudah berlangsung lama yang menghinggapi birokrasi di daerah inilah yang menyebabkan lambatnya penyerapan anggaran. Mereka menggunakan alasan pemberantasan korupsi sehingga harus hati-hati dalam melakukan tender. Namun, faktanya mereka sengaja memperlambat karena sejatinya jika semua kegiatan pembangunan menumpuk di akhir tahun anggaran dan anggaran harus dihabiskan, akan tercipta peluang korupsi.

Alternatif solusi

Seharusnya pemerintah pusat memaksa daerah untuk melakukan proses pengesahan dan pelaksanaan APBD sejak awal. Dalam jangka panjang, pemerintah harus mendorong terbentuknya civil society sebagai wahana untuk meningkatkan kualitas perencanaan, yakni meningkatkan partisipasi, transparansi, dan akuntabilitas proses perencanaan pembangunan.

Dengan demikian, diharapkan apa yang dikatakan oleh Bung Hatta 50 tahun lalu bisa terwujud, "Otonomi daerah tidak saja berarti melaksanakan demokrasi, tetapi juga mendorong berkembangnya prakarsa sendiri untuk mengambil keputusan mengenai kepentingan masyarakat setempat. Dengan berkembangnya prakarsa sendiri, maka tercapailah apa yang dimaksud demokrasi, yaitu pemerintahan dari, oleh, dan untuk rakyat. Rakyat tidak saja menentukan nasibnya sendiri, melainkan juga terutama memperbaiki nasibnya sendiri".

Riyanto Peneliti LPEM UI